Monday, December 08, 2014

Perpu Bermasalah Tak Layak Dibela!

Ketika pertama kali membahas mengenai Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang ("Perpu") terkait Pemilihan Kepala Daerah ("Pilkada") di sini dan di sini, saya berpikir hanya Prof. Mahfud MD yang berargumen bahwa akan terjadi kekosongan hukum apabila Perpu tersebut ditolak oleh DPR. Saya sudah membahas panjang lebar dalam kedua artikel tersebut mengapa kekosongan hukum tidak mungkin terjadi (karena penolakan wajib dinyatakan dalam bentuk Undang-Undang ("UU") yang akan menyatakan akibat hukum dari penolakan Perpu tersebut) dan bahwa ada potensi permasalahan hukum yang terlewat yaitu terkait kewenangan Presiden dan DPR dalam membahas UU di atas.

Rupa-rupanya, ada beberapa ahli hukum tata negara lainnya yang masih bersikeras bahwa penolakan terhadap Perpu Pilkada akan menyebabkan kekosongan hukum. Misalnya Prof. Yusril Ihza Mahendra melalui artikel ini menyatakan bahwa apabila Perpu Pilkada ditolak maka akan terjadi kekosongan hukum dan hanya ada 2 opsi, yaitu Presiden mengeluarkan Perpu baru atau mengajukan Rancangan UU Pilkada baru yang akan memakan waktu lama.

Prof. Saldi Isra dan Dr. Zainal Mochtar juga pada prinsipnya berargumen yang sama dalam artikel ini. Prof. Yusril dan Saldi tidak menjelaskan sama sekali mengapa akan terjadi kekosongan hukum, sementara Dr. Zainal setidaknya masih berusaha berargumen bahwa apabila Perpu ditolak, sementara Presiden dan DPR tidak dapat mencapai kata sepakat mengenai UU pengganti, maka barulah akan terjadi kekosongan hukum.   

Terakhir ada pendapat dari Prof. Widodo Ekatjahjana dalam artikel ini yang membahas bahwa ada 2 teori terkait penolakan Perpu. Teori pertama menyatakan bahwa UU Pilkada 2014 otomatis berlaku kembali, sementara teori kedua menyatakan akan terjadi kekosongan hukum, dimana berdasarkan asas kemanfaatan, Prof. Widodo lebih cenderung kepada teori kedua. Tidak jelas bagaimana asas kemanfaatan ini digunakan dan mengapa perlu digunakan dalam memahami akibat hukum penolakan Perpu Pilkada.

Sejujurnya, saya tidak paham bagaimana para ahli hukum yang terhormat ini bisa menemukan teori yang mendukung ide bahwa akan terjadi kekosongan hukum apabila Perpu Pilkada ditolak oleh DPR, apalagi ketika permasalahannya sudah dijawab tuntas dalam suatu peraturan perundang-undangan yang sah. Saya kutipkan kembali paragraf dari artikel saya sebelumnya tentang hal ini:

"Prof. Mahfud juga kurang teliti karena sebenarnya solusi untuk permasalahan ini sudah diatur dengan jelas dalam Pasal 52 Ayat (5), (6), (7) dan (8) dari Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan ("UU 12/2011"). Pasal 52 Ayat (5) UU 12/2011 menyatakan apabila Perpu tidak disetujui oleh DPR dalam  rapat paripurna, maka Perpu tersebut harus dicabut dan dinyatakan tidak berlaku. Selanjutnya Pasal 52 Ayat (6) dan (8) UU 12/2011 menyatakan bahwa karena Perpu harus dicabut dan dinyatakan tidak berlaku, maka diperlukan RUU pencabutan terhadap Perpu yang selanjutnya akan disahkan dalam rapat paripurna yang sama (saya berasumsi ini karena penyusun UU mencoba taat asas dengan teori bahwa suatu peraturan perundang-undangan hanya bisa dicabut dengan peraturan perundang-undangan yang setara levelnya).

Terakhir berdasarkan Pasal 52 Ayat (7) UU 12/2011, RUU di atas akan mengatur segala akibat hukum dari pencabutan Perpu yang dimaksud. Artinya, tidak mungkin akan ada kekosongan hukum sebagaimana dilansir oleh Prof. Mahfud. Apabila ada keragu-raguan, maka UU yang mencabut Perpu dapat mengatur bagaimana nantinya akibat hukum dari dicabutnya Perpu tersebut dan sah-sah saja tentunya apabila kemudian UU ini menyatakan bahwa UU yang sebelumnya dicabut oleh Perpu akan berlaku kembali. Teori hukum mana yang menyatakan hal ini tidak dimungkinkan."

Merujuk kepada ketentuan UU 12/2011 di atas, tidak mungkin akan ada kekosongan hukum apabila Perpu Pilkada ditolak karena penolakannya harus dibuat dalam suatu UU dan UU tersebut akan memuat akibat hukum dari ditolaknya Perpu Pilkada. Mengapa harus membuat RUU Pilkada baru? Bukankah yang perlu dilakukan hanyalah tinggal memberlakukan kembali UU Pilkada lama kalau misalnya Perpu Pilkada tidak disetujui? Kemudian jika misalnya terjadi kebuntuan dalam rapat paripurna, tidak mungkin ada situasi dimana Perpu Pilkada ditolak sementara UU penggantinya tidak ada. Perpu tersebut hanya akan sah ditolak apabila UU penolakannya sudah sah dikeluarkan. Selama UU penolakan tersebut tidak disahkan, Perpu Pilkada masih tetap berlaku. Artinya kekosongan hukum itu mustahil!

Pendapat-pendapat di atas jelas membuat saya khawatir. Bukan saja landasan keilmuannya dipertanyakan, tidak ada satu pun dari ahli hukum di atas yang melihat permasalahan hukum yang sesungguhnya terjadi. Pertama, mereka tenang-tenang saja ketika seorang Presiden jelas-jelas melecehkan Konstitusi dengan mengeluarkan Perpu tanpa alas hak yang sah. Kedua, tidak ada yang membahas bahayanya ide apabila RUU yang akan menolak Perpu tersebut masih tetap perlu disetujui oleh Presiden bersama-sama dengan DPR. Saya akan bahas dengan rinci di bawah ini mengapa 2 ide tersebut sangat krusial.

Perpu dan Kegentingan yang Memaksa      

Pasal 22 UUD 1945 menyatakan bahwa Presiden hanya berhak menetapkan suatu Perpu dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa.  UUD 1945 memang tidak menjelaskan lebih jauh pengertian ihwal kegentingan yang memaksa, dan teori tentang hal ini juga beraneka ragam. Tetapi sungguh tidak sulit untuk menunjukkan bahwa penetapan Perpu Pilkada itu sendiri sedari awal tidak memenuhi syarat kegentingan yang memaksa.

Ingat kembali bahwa syarat disahkannya suatu UU adalah dengan persetujuan bersama dari DPR dan Presiden dalam suatu rapat paripurna (Pasal 69 UU 12/2011). Ini berarti bahwa segala hak veto Presiden sudah diatur pada saat rapat paripurna yang menyetujui UU tersebut. Pasal 69 Ayat (3) UU 12/2011 bahkan sudah jelas menegaskan bahwa apabila RUU tidak disetujui bersama antara Presiden dan DPR, maka RUU tersebut tidak dapat diajukan lagi dalam persidangan DPR pada masa itu.

Dengan kata lain, satu-satunya alasan mengapa UU Pilkada bisa lolos di pertengahan tahun 2014 adalah karena UU tersebut sudah disetujui secara bersama-sama oleh DPR dan Presiden! Catat sekali lagi dan jangan anda lupakan, UU tersebut tidak bisa dikeluarkan kalau Presiden dan DPR tidak menyepakati isinya! Dengan demikian menjadi tidak masuk akal ketika mantan Presiden SBY kemudian seenaknya mengeluarkan Perpu Pilkada yang mencabut UU yang sudah disetujuinya sendiri itu (atau minimal disetujui oleh perwakilan Pemerintah di DPR, dalam hal ini Menteri Dalam Negeri).

SBY waktu itu berargumen (sebagaimana dimuat dalam artikel ini) bahwa keputusannya menerbitkan Perpu adalah karena memperhatikan aspirasi masyarakat. Sejak kapan seorang Presiden bisa menerbitkan Perpu hanya karena memperhatikan aspirasi masyarakat? Tahu dari mana bahwa aspirasi masyarakat adalah bukan sebagaimana yang dinyatakan melalui perwakilan mereka yang sah di DPR? Kalau aspirasi masyarakat bisa diketahui oleh Presiden semata dan DPR dianggap gagal mewakili aspirasi masyarakat, untuk apa kita punya sistem demokrasi perwakilan? Atau Presiden menganggap bahwa suara Partai Demokrat yang mengusung Pilkada langsung dengan perbaikan adalah suara rakyat? Dia bertindak dalam kapasitasnya sebagai Presiden atau pemimpin partai?

Kemudian tidak jelas juga darimana munculnya kegentingan yang memaksa sebagai akibat dari dikeluarkannya UU Pilkada. Jelas-jelas sudah ada mekanisme yang sudah ditetapkan oleh Konstitusi untuk persoalan seperti ini, yaitu dibawa ke persidangan Mahkamah Konstitusi. Dan kalaupun benar bahwa mayoritas masyarakat memang tidak menyetujui konsep Pilkada lewat DPRD dan bahwa hal itu benar-benar penting bagi mereka, maka dengan sendirinya DPR juga akan mendapatkan tekanan kuat dari masyarakat untuk mengubah UU yang bersangkutan dan pada saat proses amandemen dilakukan, Presiden bisa memasukkan usulan-usulannya kembali. Ini tentunya berasumsi bahwa Pilkada langsung itu memang benar-benar penting sebagaimana dibahas di media massa.

Tetapi yang paling parah dari ini semua adalah fakta bahwa penyebab kegentingan fiktif itu tak lain dan tak bukan adalah mantan Presiden SBY sendiri. Dia bisa memerintahkan Menteri Dalam Negeri untuk menolak RUU Pilkada dalam Rapat Paripurna sehingga UU tersebut tidak bisa disahkan. Nyatanya hal tersebut tidak dilakukan. Partai Demokrat yang katanya dikendalikan oleh SBY juga malah keluar dari sidang sehingga keputusan bisa dengan mudah diambil oleh Koalisi Merah Putih untuk mengesahkan UU Pilkada. Saya tidak akan melupakan fakta tersebut. Ini permainan politik picisan.

Seandainya saya anggota DPR, saya tidak akan segan mengajukan usulan pemecatan kepada Presiden yang mengeluarkan Perpu tanpa alas hak yang sah. Aturan Konstitusi dibuat untuk menjaga adanya mekanisme check & balances. Kalau Presiden dibiarkan untuk menerbitkan Perpu dengan mudah, sama saja kita membiarkan Presiden menyabotase kekuasaan pembentukan undang-undang oleh DPR. Apa bedanya dengan Orde Baru? Ini preseden yang sangat buruk dan seharusnya tidak dibiarkan begitu saja.  

Mekanisme Persetujuan RUU Penolakan Perpu  
  
Sebagaimana sudah sempat saya bahas dalam artikel saya sebelumnya, isu mekanisme persetujuan RUU Penolakan Perpu adalah isu yang krusial dan berhubungan erat dengan mekanisme checks & balances. Apabila kita menafsirkan bahwa RUU penolakan atas suatu Perpu harus disetujui bersama antara Presiden dan DPR dalam rapat paripurna yang menolak Perpu tersebut,  sama saja kita menyatakan bahwa Presiden mempunyai kekuasaan mutlak untuk menyusun UU. Mengapa demikian? Karena begitu Presiden menerbitkan suatu Perpu, pencabutan Perpu tersebut dan penggantiannya dengan UU baru tidak bisa dilakukan tanpa persetujuan Presiden. Dan selama tidak dicabut, Perpu tersebut akan terus berlaku!

Saya tidak bisa membayangkan betapa berbahayanya teori penafsiran hukum yang memperbolehkan Presiden memegang kekuasaan mutlak untuk mengeluarkan Perpu yang kekuatannya setara dengan UU. Kemana para ahli hukum tata negara kita? Mereka bertanggung jawab memberikan analisis yang tepat atas permasalahan hukum ini, bukan malah diam saja atau mengeluarkan ide yang tidak berdasar macam kekosongan hukum atau bahwa RUU pengganti Perpu harus tetap disetujui oleh Presiden. Mekanisme check & balance kan merupakan teori dasar dalam ilmu politik. Dari sudut ilmu ekonomi juga jelas sekali mengapa kekuasaan mutlak tidak boleh dipegang oleh satu orang saja, terlalu rawan disalahgunakan karena si penguasa punya banyak insentif untuk bertindak seenaknya.

Dalam hal ini, penafsiran yang lebih masuk akal dan pro sistem demokrasi yang bertanggung jawab adalah: Presiden boleh menyampaikan RUU baru dalam rapat paripurna yang menolak suatu Perpu, tetapi persetujuannya diserahkan sepenuhnya kepada DPR. Kalau Presiden mau menggunakan haknya untuk membuat aturan sendiri, maka dia juga harus siap apabila kemudian DPR juga akan menyusun aturannya sendiri sebagai pengganti Perpu yang dia keluarkan. Dengan demikian, Presiden diharapkan akan lebih berhati-hati dalam menerbitkan Perpu.  

Dukung Pilkada Langsung?

Terakhir, saya ingin sekilas membahas mengenai Pilkada langsung. Kita butuh kajian yang lebih mendalam mengenai apakah Pilkada langsung adalah sistem yang terbaik bagi Indonesia. Ini butuh penelitian empiris dan tidak bisa dijawab dengan teori politik semata. Kalau anda berargumen bahwa pemilihan Pilkada lewat DPRD rawan korupsi karena anggota DPRD tidak bisa dipercaya, sama saja anda menyatakan bahwa sistem demokrasi perwakilan kita sedari awal tidak memiliki legitimasi. Untuk apa kita punya sistem DPRD kalau mayoritas anggotanya tidak bisa dipercaya? Bukankah itu justru semakin menguatkan ide bahwa masyarakat kita bodoh dan tidak siap berdemokrasi? Ibarat kata, kalau mereka tidak bisa diminta untuk memilih wakil daerah yang tepat, kenapa kita bisa yakin mereka akan memilih pemimpin daerah yang tepat?  

Dari sudut ekonomi, bahkan kalaupun DPRD rawan korupsi, pengawasannya juga seharusnya lebih mudah dan murah. Mengawasi pemberian suap kepada ratusan anggota DPRD yang namanya tercatat secara resmi jauh lebih mudah daripada mengawasi seluruh penduduk dalam satu wilayah. Naif kalau kita berpikir bahwa Pilkada langsung tidak melibatkan suap dalam bentuk apapun. Isunya tinggal mana yang lebih efisien dari segi pengawasan.

Apakah kemudian pemimpin daerah yang dipilih secara langsung akan lebih bertanggung jawab kepada masyarakat? Ini juga butuh penelitian empiris. Tetapi secara teoretis, kalaupun kinerjanya buruk, si pemimpin daerah juga tidak bisa diturunkan langsung oleh masyarakat. Pengawasnya tetap DPRD. Kalau si kepala daerah memang peduli pada masyarakat, siapa pun yang memilihnya, dia tetap akan konsisten pada kepentingan masyarakat. Jadi fungsi pemilihan langsung itu apa? Kita bicara apa adanya saja.

Kemudian tahu dari mana bahwa mayoritas rakyat menginginkan Pilkada langsung? Ini pertanyaan yang paling penting untuk dijawab. Apabila Pilkada langsung benar-benar memberikan manfaat kepada masyarakat, maka sebagaimana saya sampaikan di atas, dengan sendirinya mereka juga akan gigih memperjuangkan hak tersebut. Seberapa niatkah anggota masyarakat untuk mendukung Pilkada langsung? Karena pada akhirnya suara merekalah yang dapat menekan anggota DPR dan DPRD untuk mengubah ketentuan UU Pilkada tersebut.

Anda boleh-boleh saja tidak suka dengan konsep Pilkada tidak langsung yang diusung oleh Koalisi Merah Putih, tetapi mereka bermain sesuai dengan aturan. Kita juga harus bermain dengan aturan yang sudah ditetapkan berdasarkan Konstitusi dan UU kita. Kalau pendapat ahli hukum berubah-ubah hanya karena Perpu Pilkada ini nampaknya sesuai dengan keinginan kita, apalagi ketika isunya sudah sangat amat jelas, sia-sia kita punya gelar sarjana hukum. Benar bahwa bisa jadi ada lebih dari satu penafsiran yang rasional dalam ilmu hukum, tetapi memelintir aturan juga ada batasnya. Lebih parah lagi kalau malah tidak ada usaha untuk mememilintir, tetapi langsung berpendapat tanpa ada dasar dan tanpa penjelasan memadai. 

Saya belum dan tidak akan membaca isi Perpu Pilkada karena saya tidak peduli isinya sebagus apa. Kalau seorang Presiden serius mau menerapkan aturan yang bermutu, seharusnya dia memperjuangkan itu di forum yang sah, bukan dengan lantas mengambil jalan pintas tanpa pertanggungjawaban.

Bicara UU yang buruk, saya juga punya daftar UU yang ingin saya ganti karena menurut saya isinya bodoh dan tidak bermutu. Sebagai pendukung gerakan Law & Economics, saya percaya bahwa semua UU harus dibuat dengan memperhatikan analisis untung rugi, efisiensi dan maksimalisasi kesejahteraan masyarakat. Tetapi bukan berarti saya kemudian mendukung upaya untuk mengganti suatu peraturan yang sah melalui mekanisme yang tidak taat asas hanya karena saya tidak setuju dengan isi peraturan tersebut. Sistem yang amburadul tidak akan efisien. Kalaupun saya bisa mengganti aturan yang tidak saya sukai semau saya, tidak ada jaminan orang lain juga tidak akan mengganti aturan saya tersebut semau mereka. Pada akhirnya, kita semua merugi. Sesederhana itu.

0 comments:

My Recommended Blogs

  © Blogger templates The Professional Template by Ourblogtemplates.com 2008

Back to TOP